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美国在城市化过程中对耕地保护的措施
来源:上海科教兴农网     发布时间:2010-11-30

美国是一个从农村和农业开始的国家,19世纪初期,农村人口占总人口比重达95%以上。随着农业现代化、国防工业的发展以及高速公路网的建设,特别是19世纪中叶工业革命的开始,农村人口迅速向工矿业基地集中,农村城市化步伐加快。1955年,全国建制城市达到2 480个, 城市人口的比重达到64% ,1970年提高到74%,1983年进一步发展到87%。随后,美国的部分城市人口开始向农村“倒流”。1990年以后,城市化水平基本稳定在78%左右。

美国现有耕地1.77亿hm2,国民平均每人占有0.59hm2。而在城市化发展高潮的20世纪初期,人均曾经达到1.13hm2以上。所以,美国在实现农村城市化的初期,不惜占用大量耕地进行城市建设,从而导致优质耕地大量减少,自然风景和野生资源遭到破坏,粮食、纤维与木材等农业产品生产能力降低,城市附近的开阔空间、生物多样性和公共健康等多方面均受到不同程度影响。

针对这些突出问题,美国联邦和各层次地方政府采取了一系列举措,以加强城市规模的控制,防止优质耕地进一步流失。

1.严格立法保护土地

20世纪30年代,美国政府就制定了《水土保持和国土资源配给法》,以此开始了对全国优质耕地的保护。1955年,美国政府设立了土地利用委员会,其职能就是致力于依靠综合政策和法律,来保持优质耕地的数量及其应有的价值。

1966年6月,美国出台了《优质耕地牧地及林地保护法》,包含了6项有关优质耕地保护的重要政策:一是在城市扩展中,必须保护优质耕地。二是统筹评估和安排每个主要城市的建设用地规模,确保优质耕地、放牧地及林地的基本拥有数量。三是强调储备国家耕地、牧地及林地的必要性,并且提出了储备总量的基本规模。四是联邦政府与各州地方政府及全国各大学合作,共同确定耕地的适当使用数量,坚决阻止不受限制地占用耕地。五是美国政府各部门在制订城市各种功能的发展计划时,必须充分考虑优质耕地保护规划,不能为单纯追求城市的规模和功能而超规划随意占用耕地等。

同时,美国政府一直极其关注全国优质耕地向住宅、工业及商业用地流转。进入1980年以后,美国政府制定了《耕地保护政策新法》,1996年又通过《联邦农业发展与改革法》,其重要内容之一是修订有关环境和耕地保护条款,使可耕地利用计划适应市场的变化。在新农业法支持下,农场主可根据市场情况,决定将部分符合耕作条件的土地,作为保护地而获得政府保护补贴。与联邦政府相比,各州政府及地方政府的耕地保护行为更加具体、详细,许多州制定了耕地使用价值税法、农用土地精细安排法、城市公园用地法等地方法规,以此来保护本州的优质耕地不被占用。

2.科学划定优质耕地范围予以保护

美国政府认为,在农村城市化过程中,核心是保护高质量农用土地。优良土地得到保护,才能保证美国的粮食、纤维和木材的有效供给。这样,首先要对高质量农用土地进行科学划定并且对利用状况进行严格监测。

对优质耕地,美国制定了一系列具体细致的标准来加以确认。例如,在技术标准上,有土壤深度、表层结构、渗透性能、有效排水量、有毒物质含量、坡度、盐度、碱性等,每一种土壤又分为8个级别,而且所有这些标准.都通过制定法律予以固定。

20世纪的80年代以来,随着卫星通讯技术、电子计算机技术及遥感技术的迅猛发展和广泛应用。美国将遥感、地理信息系统及专家系统运用于耕地动态监测当中,收到了更好的效果。

为了保护好这些符合标准的耕地,政府一方面定期组织科学家用上述方法评估土地质量变化,另一方面还成立了专门机构编制土地保护规划,划定耕地保护边界,标明优质耕地的区位及边界,规定优质耕地保护区内土地的各种用途,防止城市扩展对其占用。

3.适时调整耕地保护政策

美国联邦和地方政府在其城市化发展的不同阶段,制定或调整了一系列政策,使之既要保护优质耕地,又不妨碍城市化建设和发展。

(1)区域规划政策。农业区域规划政策的中心内容,是对每个新建或将要进行扩张的城市周围的土地质量进行适宜性评价,将优质及较好的耕地划分出来,以防止在城市建设中通过高价格向非农用途转移,这是美国采用最广泛、最普遍,也是最早的政策工具。

区划不仅仅是对城市化过程中的土地利用控制形式,而且它的权力高于任何形式的土地利用规定。区划与其他指导性措施,如土地分割控制、小地块控制、健康与卫生法令相结合,在防止灾难性的、不协调的城市建设土地利用上起到了重要作用,对实现耕地保护,特别是对美国的城乡生态经济交错区优质耕地的保护,作出了显著贡献。

(2)税收偏爱政策。在国家的税收政策中,经营耕地的税收最低,目的是让农民在经营城市周边耕地时,成本极低,以增强他们珍惜这些耕地的意识,继续让这些土地为农所用。否则,农民就会在城市化发展过程中,更多地把它卖出去,成为非农用地。

(3)农场固定政策。这一政策是为了防止滥用农场的土地而设立的。美国把达到一定规模的农场,都进行了登记,发放农场证。凡是有农场证的农场,要改变它的农业性质,成为城市的一部分,不管是建住宅、建工厂还是建公园,都要经过州政府批准。这在很大程度上保护了耕地的非农利用。

(4)土地征用中的文化政策。这是美国最常用的耕地控制手段。在具体实施上,往往是依据有关法律,以提高公众健康、安全、社会福利等共同利益的名义和理由,来阻止耕地的非农占用。例如,以保护风景的美学价值、保护野生动物多样性、保护小流域的完整性等理由对耕地进行保护。与区域规划政策不同的是,这项政策依赖的不是警察权,而是法庭。如果谁违背这一政策,法庭就要依据相关法律,判决相应的处罚。与此同时,政府还给予土地所有者一定补偿,以得到他们的积极支持与配合。由于美国民众的整体文化素质比较高,环境保护意识普遍比较强,这一措施对耕地保护的效果更为突出。

4.鼓励公众参与耕地保护

美国政府一方面通过各种媒体进行宣传,以增加公众的资源危机意识和耕地保护意识,另一方面又通过各种经济手段,如经济补贴、财政刺激等,鼓励公众参与城市化过程中的耕地保护活动。

1985年,美国政府针对美国东北部各州人口稠密、城市化水平高、耕地向住宅和其他城市用途流转太快的状况,开展了名为“耕地储备计划”活动。政府提供了3 390万美元的补贴,动员所有土地所有者参与。凡参与者在登记并领取了补贴后,在一定时期内不得将自己的耕地出卖或挪做他用,以保持应有的耕地总量和良好的生态环境。20多年的实践证明,这项活动在美国东北部收到了非常好的耕地保护效果。